1ra observación.
Relativa al carácter del titular de la AFISI. (finalmente descartada)
En cuanto a este punto, en el dictamen del 12 de mayo, la Dirección de Asesoría Técnica de la Dirección General de Despacho y Decretos se limita a señalar que “se estima en principio que dicha equiparación (la del rango de subsecretario), no se condice con la naturaleza del cargo en cuestión”, agregando que esa afirmación deriva tanto del acuerdo del Senado que prevé el proyecto como de la falta de previsión para la duración del cargo, aunque no abre mayor juicio y se señala que “deberá estarse a lo que sobre el particular dictamine la Subsecretaría de la Gestión Pública”.
Análoga referencia realiza, sin formular observaciones materiales, la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría Legal y Técnica en su dictamen del 17 de mayo.
En el memorando del 18 de mayo, la Secretaría de Justicia y Asuntos Penitenciarios señala al respecto que: “resulta procedente que, como hipótesis mínima, el funcionario que esté a cargo de la Agencia Federal revista el rango y la jerarquía de Secretario”.
Ahora bien, en primer lugar nada se dice del fundamento de la objeción ni las razones en virtud de las cuales se considera que aquel carácter no es compatible con un funcionario con facultades para llevar adelante investigaciones y para dirigir a los efectivos de la policía y fuerzas de seguridad federales en función de policía judicial.
Si la observación se relaciona con la posible incompatibilidad entre el rango de subsecretario y el acuerdo del senado, no se mencionan las normas ni los reglamentos que se violarían o afectarían con la propuesta. De hecho, no se invocan ni analizan normas generales de la administración pública ni pautas específicas de las que se deriven relaciones jerárquicas o equiparaciones de rango diferentes a los del proyecto, como resulta ser el caso de los embajadores. Es además el procedimiento y la jerarquía del titular del FBI estadounidense, su análogo del derecho comparado.
En cuanto al rango de subsecretario debe recordarse que ese era, a la sanción de la ley de seguridad interior, el que correspondía a actual secretario de seguridad interior. Y si en definitiva la Agencia y su titular habrán de depender de aquel funcionario, no parece aconsejable que ambos tengan la misma jerarquía. Tampoco se consideró adecuado que la AFISI dependiera de forma paralela del Ministro de justicia, ya que ello crearía innecesariamente un doble reporte y dos dependencias jerárquicas distintas (Secretario de Seguridad y Titular de la Agencia con ese mismo rango) sobre las mismas estructuras policiales y de fuerzas de seguridad.
Sobre los fundamentos del acuerdo legislativo que se propone, y el juicio político de oportunidad, mérito y conveniencia en el que se sustenta, nos remitimos a lo señalado al respecto en las notas que obran en el expediente, incluyendo el proyecto de mensaje presidencial. Sólo hemos de destacar que se trata, efectivamente, de una novedad en materia de gestión política y dirección de cuerpos policiales, por lo que no existen antecedentes en nuestra legislación. Sin embargo, hemos señalado ya que se cuenta con instituciones y funciones con jerarquías y previsiones de estabilidad análogas y, en este caso en particular, el status jurídico escogido responde a incuestionables razones de especialidad y mejor ejercicio del cargo.
Reiteramos que se pretende el mejor balance posible entre la responsabilidad política de un funcionario de esa naturaleza y la necesidad de dotar al titular de la agencia federal de investigaciones y seguridad interior de mecanismos que aseguren su especialización y lo sustraigan de los avatares políticos menos relevantes o cotidianos.
En definitiva, se pretende que la Agencia represente una profunda voluntad política de mejoramiento y profesionalización de nuestras instituciones, especialmente degradadas en lo referente a la investigación de las conductas delictivas que en mayor grado afectan a nuestra sociedad, incluyendo las que involucran a los funcionarios federales.
Difícilmente esto se logre con una institución que pretenda ser fundacional pero que, a la vez, reitere el esquema clásico de subordinación política.
Sin que necesariamente ello implique la comisión de delitos en el pasado o la previsión de omisiones dolosas en el futuro, basta con tener en cuenta nula promoción de investigaciones sobre la conducta de funcionarios del ejecutivo nacional por parte de nuestras fuerzas policiales y de seguridad federales, a pesar de ser una de sus facultades primordiales en el ejercicio del poder de policía judicial (conforme artículo 183 del Código Procesal Penal y correspondencia con las respectivas Leyes orgánicas).
2da observación
Relativa a la falta de previsión de cargos y personal de la Agencia.
Se comparte en este aspecto lo señalado por la Secretaría de Justicia y Asuntos Penitenciarios en el memorando del 18 de mayo. A pesar de la limitación existente por Ley 25.827 para la creación de nuevos cargos, ella rige para el presente período presupuestario. De todas maneras, no parece aconsejable que, para superar dicha prohibición, se incluya en la Ley de creación de la Agencia Federal los cargos con los que se habrá de integrar la Dirección Nacional de Investigaciones Criminales. Se trata de una cuestión eminentemente reglamentaria y su abordaje en la Ley daría demasiada rigidez a la estructura del nuevo organismo.
Por decreto reglamentario deberán establecerse en detalle los requerimientos, jerarquía y selección del cuerpo de investigadores del artículo 14 del Proyecto, así como su número, competencias y destino. En función de dichas previsiones, deberá realizarse el correspondiente requerimiento de partidas para el presupuesto 2005. Mientras tanto, y si la Ley de la Agencia Federal fuera ya sancionada, aquella podrá integrar su Dirección Nacional de Investigaciones Criminales con personal en funciones en la Secretaría de Seguridad Interior que cumpla con los requisitos establecidos en la Ley y su reglamentación.
3ra observación
Relativa necesidad de dar intervención en el trámite a la Secretaría de Inteligencia y al Banco Central de la República Argentina. Supuestas superposiciones de funciones..
Sobre este punto, la Dirección de Asesoría Técnica se limitó a señalar dicha necesidad, citando los artículos 7mo, 9no, 16 y 21 de la Ley de Inteligencia Nacional N° 25.520. Por su parte, la Secretaría de Justicia y Asuntos Penitenciarios analiza sintéticamente el contenido de esas normas, señalando que contienen previsiones que deben ser “sorteadas o complementadas” en el proyecto.
Así, se subraya por un lado lo “complejo” del hecho que la S.I quede “subordinada” a los requerimientos de la AFISI, cuando la primera resulta ser el organismo Superior del Sistema de Inteligencia Nacional. Por otra parte, se destaca la supuestamente “evidente” superposición de funciones entre la AFISI y la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal.
Antes de dar respuesta a estas observaciones, debe quedar en claro una cuestión fundamental que parece ignorarse o confundirse en los dictámenes y memorandos aquí comentados: El Proyecto de la Agencia Federal de Investigaciones y Seguridad Interior no pretende crear un organismo de inteligencia. Tampoco se ha previsto que aquella se incorpore al esquema de la Ley 25.520 ni que comparta competencias con los organismos que allí ya se encuentran previstos.
Esto puede advertirse desde el artículo 2do del proyecto, donde se establecen como misiones esenciales de la AFISI, dos objetivos extraños a las funciones y competencias de los organismos de la Ley 25.520. El primero de ellos refiere a la Agencia como ente con facultades generales de investigación criminal, y atribuciones para dirigir y supervisar las actividades de esa índole que llevan adelante la Policía y las fuerzas de seguridad federales. El siguiente capítulo (artículo 2do, inciso 2do del proyecto: conducción del Cuerpo de Paz) se relaciona con funciones eminentemente policiales (más aún, se trata de un tramo significativo del esfuerzo nacional de policía) y de seguridad.
Ambas materias se encuentran expresamente prohibidas, para los organismos de inteligencia, en el artículo 4to de la Ley de Inteligencia número 25.520 que establece: “Ningún organismo de inteligencia podrá: 1. Realizar tareas represivas, poseer facultades compulsivas, cumplir, por sí, funciones policiales ni de investigación criminal, salvo ante requerimiento específico realizado por autoridad judicial competente en el marco de una causa concreta sometida a su jurisdicción, o que se encuentre, para ello, autorizado por ley”.
En consecuencia, no podrá existir nunca superposición de funciones entre los organismos de inteligencia y una agencia federal que investigará por sí misma, supervisará las investigaciones criminales de nuestras policías federales (PFA, GN y PNA) y coordinará la intervención de aquellas en las hipótesis de los artículos 23 a 25 de la Ley 24.059.
Más aún, como organismo de investigación, conducción de efectivos en función de policía judicial y auxiliar permanente de la Justicia, la Agencia Federal ajustará su organización y actividades a la naturaleza de aquellas competencias. Esto quiere decir que, incluso en el trámite de investigaciones preliminares, sus procedimientos estarán sujetos al control ciudadano y al de Jueces y Fiscales. Corresponderán, asimismo, a sus funcionarios, las mismas obligaciones que las de cualquier otro agente del Estado, entre las cuales se encuentra la
obligación de denunciar los delitos (ver art 5to del proyecto). Por el contrario, en un organismo de inteligencia, sus actividades, el personal afectado a ellas, la documentación y los bancos de datos son secretos y objeto de rigurosas clasificaciones, que se mantienen aún cuando deban ser informados a un Tribunal (conf. Art. 16 de la Ley de Inteligencia). Por ese mismo secreto y por la naturaleza misma de las actividades de inteligencia, no les cabe a sus funcionarios la obligación de denunciar los delitos –tienen, paralelamente, prohibición de investigar, salvo requerimiento judicial concreto-.
Aclarado todo esto, abordaré la cuestión del supuesto conflicto entre la inoponibilidad del secreto prevista en el artículo 6to del proyecto, y la clasificación permanente de la información de los organismos del Sistema de Inteligencia Nacional (art. 16 de la Ley 25.520). El conflicto en realidad no es tal. Una cosa es el carácter secreto de una información y otra el hecho que ese carácter pueda ser esgrimido para no proporcionarla. Así, el secreto bancario no deja de ser tal en razón de la obligación de aportar los datos por él amparados a Jueces, Fiscales, la UIF y, en el futuro, a la AFISI. Lo mismo ocurre con la información de los organismos de inteligencia. La propia Ley de Inteligencia subraya esta distinción al establecer expresamente que, aún en los casos en los que los datos deban ser aportados, su clasificación de seguridad permanece y obliga a los funcionarios que los reciben (arts. 16 y 17 de dicha Ley).
Ahora bien, no obstante lo señalado anteriormente, las observaciones al proyecto llevan a considerar una modificación en la redacción de su artículo 6to. Es que, en primer lugar, la referencia en el primer párrafo a la SECRETARÍA DE INTELIGENCIA subrayaba innecesariamente a dicho ente por sobre el resto de los organismos públicos nacionales y provinciales citados genéricamente, además de obviar al resto de los integrantes del Sistema de Inteligencia Nacional, como la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal. Por otra parte, correspondía aclarar, reenvío legal mediante, la vigencia y aplicación al caso de las previsiones de los artículos 16 y 17 de la Ley de Inteligencia.
Se propone entonces la siguiente redacción:
“ARTICULO 6º.- Para el mejor cumplimiento de sus funciones, la AGENCIA FEDERAL DE INVESTIGACIONES Y SEGURIDAD INTERIOR podrá requerir informes a los organismos públicos nacionales, provinciales y municipales; al BANCO CENTRAL DE LA REPÚBLICA ARGENTINA y las entidades financieras sobre las que aquel ejerce superintendencia; a las empresas concesionarias de servicios públicos y a los Jueces e integrantes de los Ministerios Públicos Fiscales de todo el país.
No podrá oponerse a la AGENCIA FEDERAL DE INVESTIGACIONES Y SEGURIDAD INTERIOR el secreto de la información, con la excepción del que rija para las partes en las actuaciones judiciales y dentro de los términos previstos en los regímenes procesales vigentes.
En el caso de información aportada por los organismos del Sistema de Inteligencia Nacional, regirá para la AGENCIA FEDERAL DE INVESTIGACIONES Y SEGURIDAD INTERIOR y los funcionarios que la integren, lo dispuesto en los artículos 16, 3er párrafo y 17 de la Ley 25.520”.
Por lo demás, considero que la obligación de proporcionar información no implica subordinación, como parece derivar la Secretaría de Justicia y Asuntos Penitenciarios en su memorando. De lo contrario, todos los organismos debieran considerarse subordinados a los Jueces y Fiscales de todo el país, o todos ellos a la Secretaría de Inteligencia en función de las facultades que le acuerda el artículo 13, inciso 6to de la Ley de Inteligencia (6. Requerir a todos los órganos de la Administración Pública Nacional la información necesaria para el cumplimiento de sus funciones), o la Secretaría de Inteligencia en relación al Consejo de Seguridad Interior en función de su obligación de proporcionarle información y producir a su requerimiento inteligencia criminal (art. 13, inciso 12 de la Ley 25. 520 y art. 10, inciso “e” de la Ley 24.059). En definitiva, se trata de subrayar la necesaria coordinación entre distintos organismos públicos, respetando sus áreas y competencias. En el caso de la Secretaría de Inteligencia y los organismos del sistema de seguridad interior, la coordinación se encuentra expresamente prevista en el artículo 13, inciso 5to de la Ley de Inteligencia (“5. Coordinar las actividades dentro del marco de las leyes 23.554 de Defensa Nacional y 24.059 de Seguridad Interior con los funcionarios designados por los ministros de las áreas respectivas, cuyo rango no podrá ser inferior al de Subsecretario de Estado”).
Conforme el subrayado criterio de coordinación, y atendiendo a las observaciones de la Secretaría de Justicia y Asuntos Penitenciarios, se propone como nuevo inciso a incorporar al artículo 13 (funciones de la
Dirección Nacional de Investigaciones Criminales) el siguiente “f). Coordinar sus actividades con las de la DIRECCIÓN NACIONAL DE INTELIGENCIA CRIMINAL”.
Finalmente, considero que no guarda relación con las observaciones ni con el proyecto de la AFISI la referencia al artículo 21 de la Ley de Inteligencia. Al respecto, la Dirección de Asesoría Técnica se limita a mencionar el artículo, y la Secretaría de Justicia y Asuntos Penitenciarios a señalar que allí se regula la Dirección de Observaciones Judiciales de la Secretaría de Inteligencia. En definitiva, en el proyecto no se propone norma alguna que modifique las facultades de la DOJ como único órgano del Estado encargado de ejecutar las interceptaciones de cualquier tipo autorizadas u ordenadas por la autoridad judicial competente. Y en nada se innova al respecto por el hecho que la AFISI pueda requerir a los Jueces, en el marco de una investigación, intervenciones telefónicas (art. 8°, inciso “b”), ya que se trata de diligencias que, por igual, pueden ser solicitadas también por los organismos policiales, el Ministerio Público y las partes en cualquier proceso, pero que habrán de ejecutarse, si los Magistrados acceden, de acuerdo a los procedimientos establecidos ya por la Ley.
4ta observación.
Relativa a la supuesta falta de consideración a lo normado en los artículos 4to, 16 y 25 de la Ley de Seguridad Interior.
Como en puntos anteriores, la Dirección de Asesoría Técnica de la Dirección General de Despachos y Decretos se limita a enumerar esos tres artículos y a señalar que el proyecto “no contempla sus previsiones”. Por su parte, la Secretaría de Justicia y Asuntos Penitenciarios en su memorando sólo agrega un comentario sobre el contenido de esas normas, reiterando la necesidad de “compatibilizar” las tareas de la AFISI con los organismos ya existentes.
En primer lugar, en cuanto al artículo 16 de la Ley 24.059, tratándose de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, me remito a lo señalado en los párrafos anteriores donde hemos explicado, aclarado y solucionado las observaciones vinculadas a la coexistencia y coordinación entre aquella y la AFISI.
Sobre el artículo 4to de la Ley de Seguridad Interior, ninguno de los organismos preopinantes ha señalado expresamente cual sería el punto de discusión. Sin embargo, todo parece indicar que la referencia se debe a la necesidad de adecuar el enunciado de la jurisdicción de la AFISI a la redacción de la norma citada, incluyendo al espacio aéreo y las aguas. En consecuencia, se propone como nueva redacción del artículo 1° del proyecto la siguiente:
“ARTICULO 1º.- Créase por la presente ley la AGENCIA FEDERAL DE INVESTIGACIONES Y SEGURIDAD INTERIOR, como organismo desconcentrado de la SECRETARÍA DE SEGURIDAD INTERIOR del MINISTERIO DE JUSTICIA, SEGURIDAD Y DERECHOS HUMANOS, con jurisdicción en todo el territorio de la República, sus aguas jurisdiccionales y su espacio aéreo.”
Finalmente, la referencia al artículo 25 de la Ley de Seguridad Interior tampoco ha sido explicada por los organismos cuyos dictámenes aquí se comentan. No obstante ello, cabe señalar que las previsiones del Título 4 de la Ley 24.059 (“Del empleo de los cuerpos policiales y fuerzas de seguridad”) que comprende los artículos 23 a 25, fueron tenidas especialmente en cuenta al redactarse las normas del Capítulo II del proyecto. No existen, por tanto, contradicciones ni superposiciones. Y en el artículo 21 de la propuesta, la complementación entre las dos Leyes se subraya al establecerse que la Dirección Nacional de Operaciones de Seguridad Interior será órgano de trabajo de los comités de crisis que pudieran establecerse en arreglo a lo normado en los artículos 13 y 25 de la Ley de Seguridad Interior. Y es de esperar que por su jerarquía –subsecretario- y especialidad –jefe del cuerpo de paz-, el titular de la AFISI sea generalmente el funcionario político en el cual el Ministro de Justicia y el Gobernador que corresponda (que son quienes integran el comité de crisis) deleguen la conducción de las operaciones conjuntas, tal como se encuentra previsto en el citado artículo 25 de la Ley 24.059.
5ta observación.
Relativa a la supuesta falta de consideración a lo normado en el artículo 23 de la Ley N° 25.326.
Al respecto, los organismos han pasado por alto en sus dictámenes la expresa previsión del artículo 3ro del proyecto, donde se establece que la AFISI deberá “ajustarse a los procedimientos que establezca la reglamentación, los que observarán las normas de protección y acceso a los datos personales previstas en la Ley N° 25.326”
No hay comentarios.:
Publicar un comentario